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加强应急能力建设的几点思考

当今社会,随着工业化程度的不断提高,人类社会在迅速发展的同时,也呈现出风险社会的特征,各类传统的、非传统的,自然的、社会的,区域性的、全球性的风险相互交织。加强应急能力建设,有效应对突发事件,成为各国政府共同面临的挑战。

我国政府高度重视应急管理能力建设。自上世纪70年代中后期以来,随着地震、水旱灾害的加剧,我国学术界在单项灾害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害保险等方面都取得了一批重要研究成果。而对应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。自2003年开始我国抗击非典成功到2008年面对南方雪灾、拉萨3·14事件和汶川特大地震,为应急管理研究提出了严峻的命题。党和政府以及学界从不同角度深入总结我国应急管理的成就和经验,查找存在问题。党中央、国务院也多次强调指出,“要进一步加强应急能力建设”,我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。目前,应急管理能力应从四大主体不断进行完善和加强。

一、国家层面,重在完善应急法律体系

我国应急管理体系的建设起步相对较晚,尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说,更是如此。这就需要参考海外比较成熟、完善的应急管理体系,在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国,都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法,形成了特色鲜明的应急体制与机制。这些成功的经验,值得我们学习借鉴。联系到中国具体国情,首先在国家层面上,要不断建立完善应急法律、法规体系建设。

(一)制定相关应急法律。应急具有事发突然、事关全局、涉及面广、危害性大以及不确定性等特点,这就要求我们必须有长远长期的应对思维,做到未雨绸缪,防患未然。在大的层面讲,就是要完善立法,要制定相关的应急法律法规,比如火灾、地震、冰雹、洪涝、健康、医疗、交通、暴恐、犯罪等等,自然的或是人为的重大灾难性事故,需要及早进行研究防范,以法律形式,明确基本的规则要求,构筑起强有力的国家应急体系。

(二)编配各级应急机构。应急建设是一项长期的战略性任务,事关国家的长治久安和民心所向。特别是随着形势发展和世界格局的变化,要高度重视对应急工作的领导,要建立常设机构,形成完善的响应机制,并从国际、国家层面,向市县乡村最基层延伸,真正把以人为本理念体现到应急工作可能涉及到的所有领域。要使我国拥有一支强有力的机动队伍和运行高效的规程,就必须在体制机制上予以充分保障,确保在突发公共事件中有权有责地采取及时有效措施,从而使我国的应急组织机构不断地走向成熟。

(三)完善预警监控系统。我国的灾害预警和监控系统还不够完善,在很多方面存在缺陷,比如危机潜伏期的科学预测和判断、危机发生的概率以及危机发生后可能产生的负面影响等。如2010 年发生特大泥石流害的舟曲县,本来就是自然灾害易发多发区,但是测雨雷达等灾害监测设施不够完善。因此,必须要加大对预警和监控系统的投资,积极引进先进技术设备,大力培养相关人才。要牢固树立长远建设思想,完善权责清晰、职能明确、高效便捷的信息化预警监控平台,形成常态化、制度化应急防范指挥保障体系。

(四)建立健全联动机制。公共危机的应对需要来自多个部门和机构的配合与协调。我国应急管理部门的垂直应急管理体系较为完备,但各部门横向职责分工并不十分明确,在响应期的突出问题表现为应急协同机制不健全,各方面准备不充分,导致遇有情况时误时、误事,教训深刻。各地政府都要层层建立联动机制,不忽视和放过任何一个细小环节,做到遇有危机情况时能及时响应。要建立区域联动机制和跨区域联动机制,进行多层次、大范围、立体化的强有力合作,确保关键时刻能“一方有难,八方支援”,“一呼百应,众志成城”,将事件损失降到最低程度。

二、政府层面,重在建强专业应急力量

政府是国家法律法规、人民现实意愿的重要执行者,是应急处突最重要的依靠力量,在应对突发问题中起着中流砥柱的重要作用。各级政府必须时刻把党和人民的嘱托牢记心中,全面建立健全完备而有力的保障体系,确保迅速形成前方作战有力、后方支援有序、综合协调高效的应急决策、指挥、行动机制。要结合专业分工,下大力建设一支有呼必应、战则能胜的坚强有力的应急专业队伍。

(一)应急保障反应快速,要强化应急机制建设。“凡事预则立、不预则废”。应急保障具有反应速度快、准备时间短、标准要求高、情况复杂多变等特点,决定了不仅要有处置一般事件的常态机制,而且要有应对突发事件的应急机制。要立足复杂环境,按照整体配套、上下衔接、规范实用的要求,充分想定在不同环境、不同条件下遂行不同性质、不同类别、不同规模任务情况,分级建立处突、维稳、抢险救灾等多种保障预案,综合考虑兵力状况、设施装备、任务地域、伴随保障能力等因素,调整和完善预案,不断增强针对性和实战性。

(二)应急保障紧跟实战,要从难从严强化演练。“军之不训,与无军同;训之不严,与不训同”。必须高度重视应急保障实战演练工作。建立好应急保障单元,也就是相对固定的应急保障分队,并合理编组、灵活运用。比如建立一定规模的应急医疗救援队及运输保障分队等,确保能在应对突发事件保障工作中发挥出应有作用。要坚持以任务需求为牵引,按照“训练实战化”的要求,立足复杂天候、恶劣环境,坚持贴近实战,从难从严要求,组织开展有针对性的应急演练,切实在练指挥、练协同、练技能、练保障上下功夫,全力提高快速机动、野外生存和医疗救护能力。

(三)应急保障人装协同,要搞好应急物资储备。科学建立物资储备机制,合理设计储备布局,灵活运用储备方式,使物资储备适应突发任务需要,是应急工作的根本保障。要依据可能担负的应急保障任务,从物资、装备、器材、设施等方面进行全面准备,而且各项准备都应充分考虑受领任务后实施快速转换和快装快运的需要。可采取化零为整法,把散件保障物资尽可能集装箱化;采取垛位立卡法,对物资明确到品种、管理人员、装载人员、具体车辆等,保证车到有物装,并且装得快,装得好。同时,要充分依托地方各方面的力量,推行“以企代储”等社会化保障模式,完善保障和协同机制,任务需要时直达配送,解决好消耗性物资有效期短、不便储存的问题,提高储备和保障效益。

(四)应急保障协调多元化,要构建多位一体的保障体系。在应对突发事件中,涉及的单位多、人员多、装备多,各种保障力量相互交织,保障关系多元化,协调任务艰巨。必须综合协调,形成战斗合力。构建上下一体的自我保障体系,上级与下级、基指与前指、部队与地方加强沟通,及时掌握一线急需,帮助解决作战困难,补充作战损耗物资,及时跟进处突地点前移、环境改变下的物资运输、品种更换等问题。构建军警互助的联动保障体系,互通信息,互补资源,最大限度地推行联动保障。构建警地融合的协同保障体系,依托地方党委、政府及公安、民政等相关部门,坚持应急任务地指挥部门的统一领导,充分发挥双重体制、双重保障的优势。

三、社会层面,重在协调整合应急资源

各级应响应国家政策,紧密结合各级职责权限和服务范围,相互间加强联系,努力构筑科学合理、内外呼应、互为补充、密切协同的预警、防范和联动机制,下大力加强地域内应急管理建设。

(一)加强全民防范意识。从汶川地震就可以看出政府和公众危机防范意识不强的问题,使很多灾民丧失了生命救援的最佳时间。《诗经》里有“未雨绸缪”的告诫;《周易》中有“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”的思想;《左传》里有“居安思危,思则有备”的警句。应急管理也是同样的道理,最理想的境界是少发生或者不发生突发事件,如果发生了就要有力有序有效地加以处置。做到平时重预防,事发少损失。

(二)组织各方有序参与。社会是重要的应急保障力量,我国社会团体在应急能力方面参与度较低,能力较弱,需要将方方面面的应急资源进行有效有序整合,确保其发挥最大效用。比如汶川地震中,一些非政府组织虽然参与了救援工作,但几乎都是自发行动,没能充分发挥非政府组织的力量。要建立健全一套完善的应急体系,使社会力量发挥到极致。

(三)调动各方积极因素。应急保障工作快速、紧张、艰辛、复杂,做好应急保障工作,必须要遵循规律,尊重科学,总结经验,联系实际。遂行重大应急任务,要依靠当地党委、政府和指挥部门的正确领导,确保任务圆满完成。各救援队要主动汇报工作性质、隶属关系,并受领任务。在救灾过程中,要时刻注重保持与当地党委、政府及指挥部门的沟通协调,赢得支持和帮助。当地政府要为前进指挥部提供基本设施。

(四)多方联动聚焦中心。要紧紧围绕任务特点,最大限度协调整合,为高效完成任务创造条件。要提供坚强有力的后勤保障及机动灵活的通信保障,确保任务完成的优质高效。兵马未动,粮草先行。良好的后勤保障和通信保障是遂行应急任务的前提和基础。在救灾期间,后勤保障组要迅速筹集应急物资,全方位保障到位。要注重发挥现代科技的功效,有效运用各类高科技信息资源,确保应急指挥警令的畅通。

四、个人层面,重在强化应急实训能力

应急建设人人有责、责及人人,就目前看,我国人民应急能力相对还较弱。个人应加强对应急能力的提升,积极参与国家、政府和社会团体的宣传和演习,在出现危机时可以很好地进行自救及救他,在有能力的情况下向他人宣传应急能力知识,以达到对危机的很好预防和处理。

(一)要主动学习应急常识。应急是一门学问,应急更是一门科学。在现代环境下,人人都必须要掌握基本的应急常识。要学习书本、学习专业,了解应急的基本特征,涉猎相关专业知识,要坚持“走出去请进来”,主动拓展视野,取其精华,为我所用。要十分重视应急专业知识的普及,派相关工作人员走出去,实地学习其运行模式及其管理经验,还可以聘请专家进行培训,交流经验,为我所用。坚持把应急常识纳入人们日常生活,纳入中小学教育内容,纳入各级岗位职责,作为一项基本素质来要求和强化,通过影视作品、知识普及、危机处理、生命教育等形式,使应急宣传进课堂、进社区、进工厂、进机关,广泛深入地进行应急知识宣传,播撒珍爱生命、热爱和平、避免危机的理念,切实使应急意识逐步地深入人心,成为每个人的基本素质和自觉行为。

(二)要适时加强应急演练。应急训练是提高应急能力的重要步骤。应急能力,说到底是一种实践操作能力,要通过大量的应急训练,使所学应急理论得以转化,使遭遇的危机得以排除。学校、医院、社区及所有成建制单位,每年都要组织抗震、抗洪、救火、防暴等相关课目训练演练,一些专业机构、重要的企事业单位,特别是人员密集群体和重大公共场所,必须要组织很系统的演习,上级有关部门要加强具体指导。要坚决杜绝和防止演练中的形式主义,真正联系实际,设想各种可能出现和发生的情况,严肃、严谨、严格地组织训练。加大各相关机构间协调演练力度,通过实打实的训练,来加强密切协同和合作。要十分重视对具体情况的分析研究,在一些重要时间节点、灾害多发季节、重点环节部位处的演练更要经常化,确保遇有情况能在第一时间联得上、拉得出、合得拢、打得赢。

(三)要切实强化应急责任。应急处突事关国家财产和人民生命安全,责任十分重大。国家通过法律法规、制度机制以及层层系统管理,实施强有力指导,并使责任分解细化到各个岗位。这其中,必须要突出强化各级的应急责任,责任必须要非常明确,非常具体,绝不能在重大敏感问题上玩忽职守、失职渎职。要建立应急处突“一把手”负责制,凡发生重大应急事件,要坚持由所在地党委“一把手”统一指挥,其他配属力量必须无条件服从。要坚持国家和人民的生命财产高于一切,重大情况“一把手”必须要在一线指挥,危难之际挺身而出、勇立潮头,尽全力协调运作各方资源,使灾害损失降到最低。对履行应急职责不认真、配合不积极以及借机徇私情、谋私利、搞弄虚作假、形式主义等不正之风者,事后一经查实,也将作出严肃处理。上级有关部门要坚持实事求是,必要时推行容错纠错机制,积极为下属领导行使应急指挥职权提供支持和帮助。

(四)要严格落实奖惩措施。应急处突事关重大,在如此关键时刻,往往也是对各级组织、各级领导、党员干部以及普通群众的严峻考验,这就需要务必建立落实具体严格的奖惩措施。一方面,要大力表扬在应急工作中成绩突出的单位和个人,高扬主旋律,彰显正能力,大力弘扬无私奉献、不怕牺牲、为民服务的精神,新闻媒体要大力加强正面宣传报道,凝聚方方面面的积极因素。另一方面,要特别严格应急处突纪律,非常时期要有非常措施,坚决惩治和打击在应急过程中发生的一切不良、不当和错误行为。尤其对临阵脱逃、不听指挥、推诿作梗、贻误战机、借机营私以及造成严重后果的人和事,将依据有关法律法规从重、从快作出严肃处理。