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深化企业安全生产应急救援管理的理论探索与对策研究

近年来我国安全生产应急救援工作取得突出成绩,为守护安全生产最后一道防线发挥了重要作用。但目前许多企业的应急救援水平还不能完全满足实际需要,因企业应急工作不到位导致事故发生,因施救不力导致事故扩大,甚至造成救护队员伤亡等情况时有发生。据统计,大多数重特大事故的原因中都不同程度存在应急救援方面的问题,从事前准备到事中处置,从管理职责到救援措施等反映出的问题是多方面的,严重制约了应急救援整体能力的提高。因此,需要深刻剖析企业应急救援工作现状和问题,找出深层次原因,以理论分析为基础,积极探索强化应急救援管理的新举措。

一、企业应急救援管理现状及问题分析

(一)应急救援管理方面

概括起来,当前企业应急救援管理工作存在缺位和错位问题。

首先是缺位。常态下的风险预控及隐患排查治理等工作与异态下的应急救援管理工作本是相互关联递进的企业安全生产管理过程,但在一些企业日常管理工作中,彼此衔接不够紧密,有些脱节,如隐患管理和应急救援管理工作环节各自分别开展风险分析、监测预警等工作,缺乏统一考虑。相比较而言,企业更注重日常隐患管理,而弱化应急管理,认为搞好日常隐患排查治理,就可以不考虑应急救援,许多企业的应急救援管理工作只是例行公事,每年举行一、二次简单的应急演练,质量不高。

其次是错位。认识上将事故发生前的险情紧急应对与事故发生后的事故救援混为一谈,认为应急救援工作主要是事故后的救援,实际工作中,重事故救援轻险情应急,只强调救援预案的制定与演练,对现场应急处置方案认识上存在误区,落实上重视不够。一些企业的现场处置方案存在空白,即使制定现场处置方案的企业,也主要注重事故后应对措施的制定,相对弱化事故前生产出现险情或事故初期时的应急响应要求,同样体现出重事故救援,轻险情应对的倾向。

由于应急救援管理工作上的缺位和错位,导致企业应急救援能力参差不齐,有的企业甚至没有建立应急预警机制,不具备基本的应急处置能力;有的企业尽管拥有了一些人力、物力方面的救援资源,具备一定的救援能力,但不仅平时这些资源不能有效发挥作用,一旦事故发生,发挥的作用也有限。

(二)应急预案制定方面

按照国家《应急预案编制导则》和《生产安全事故应急预案管理办法》要求,生产经营单位应急预案体系由综合预案、专项预案和现场应急处置方案组成。当前应急预案存在的突出问题是针对性和可操作性差,首要原因是各类预案的设置有待进一步改进和完善。

首先,综合预案的制定上,由于目前我国企业尚未建立系统规范的企业应急管理体系,而将应急预案作为应急管理的主要抓手,综合预案包含了许多救援之外属于应急管理体系建设的制度性内容,如应急工作原则、演练要求、预案修订备案等,造成预案内容繁杂,本身重点不突出,针对性不强。

其次,在专项预案的制定上,按照要求,企业要根据事故类型,如针对煤矿瓦斯爆炸、透水等事故,分别设置多个类似的专项预案。例如,神华集团产业涉及煤、电、运输、化工等多个领域,仅公司层面专项预案就达30多种,核心内容基本一样,且与综合预案部分要素设置重复,实际上,预案如此细化,过于复杂化,实际作用不大。

第三,现场应急处置方案日益受到重视,但普遍存在的问题是处置方案与其他两类预案的关系不清,有些单位处置方案内容与其他两类应急预案重复。对于预案间的关系,亟待在我国相关标准、规定中进一步明确。

第四,预案内容笼统且存在缺失,目前的预案对所需的救援物资、资金、外部专家、救援队伍等描述不够具体,影响救援时的具体落实。特别是近年来虽然强调了政府、企业、专业救援队等各方联动机制的要求,但在制定预案时还有很大差距,对联合救援中各方相互配合的职责、社会资源共享等方面规定不够具体,相关方的预案缺乏紧密衔接,不利于相关方联动机制的落实。

(三)救援队伍建设方面

根据国家规定,生产企业必须设有专业救援队或与专业救援队签有服务协议,且有严格的布局要求。经过近年的发展建设,目前我国已形成了一定规模的应急救援队伍体系,全国专职矿山和危险化学品救援队伍达到933支,共计6.83万人,其中仅煤矿行业就有400多支共计2.8万人。专业救援队伍主要依托有实力的(集团)公司建立,服务对象以本单位为主,有些队伍同时担负周边企业的救援职责。这些救援队伍在我国事故救援中发挥了重要作用,但也应看到,在新的形势下,救援队伍的发展也面临着诸多亟待解决的问题。

一是日常工作任务不饱满,救援队伍在日常实际工作中的作用没有得到充分发挥。救援工作具有显著不均衡性,随着我国安全生产形势的好转,事故量的降低,救援队伍救援工作量占全部工作时间的比重不断减小,目前平均不足10%,有的甚至常年没有救援任务,承担的日常其他工作不一,工作量也不足30%,平时大部分时间主要以训练为主。

二是队伍建设投入大。一个50人的矿山救护中队每年包括工资在内的费用平均达700—800万元,最高达上千万万元,还不算设备采购、设施建设费用。一般的救护队大队都有二、三个中队,规模大的达到八、九个中队,投入更大。

三是缺乏救援资金渠道。当前国家没有建立明确的救援资金渠道和保障机制,不仅日常费用支出主要由依托企业承担,即使事故救援时,由于出事单位经济效益差,拿不出足够的救援资金,或主观不愿支付等各种原因,参加企业外社会救援成为义务无偿服务。

总之,救援队伍作为经营性企业所属单位,只有巨大投入,没有实际产出,成为企业的包袱,影响了依托企业投入救护队伍建设的积极性。加之有的队伍人员素质不高,救援装备差,战斗力不强,作用有限,使队伍处在可有可无的尴尬境地。这些情况阻碍了救援队伍的健康发展。

(四)救援装备物资储备方面

企业物资装备储备缺乏标准,随意性较大。有的企业虽储备的救援装备物资较多,占用大量资金和场地库房,但由于在救援装备物资的储备上针对性不够,加之事故发生是一个小概率事件,有些装备物资基本没有使用过就过期或锈蚀了;另外,由于救援装备不配套等原因,即使发生事故也难以派上用场,如一些煤矿只储备井下排水泵,却没有储备控制开关和足够的管路,发生透水事故时,根本无法使用。总体上,企业存储的救援物资装备难以满足实际需要。

通过上述分析,首先反映出对企业应急救援职责及应具备能力的定位不明确,没有明确企业应急救援工作的重点是要着眼于前期应急响应能力建设还是要着眼于满足全部应急救援工作需要,这直接影响着企业应急救援管理工作的谋划和管理、应急预案制定、应急救援队伍建立、救援物资装备储备等工作。同时进一步反映出当前应急救援管理理论滞后,整体规划不足,制约了应急救援工作的发展。因此,亟待深化认识,深刻把握应急救援工作的特点,理清管理思路,准确定位,明确管理原则,然后从体制和机制上解决存在的问题。