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铜川市社区减灾模式研究

社区是社会生活的基本单元,社区减灾是减灾救灾工作的基础,创建综合减灾示范社区是加强减灾能力建设,减轻灾害损失的有效途径和重要举措。铜川市社区减灾工作的现状怎样?存在哪些问题?如何推进社区减灾工作?带着这些问题,我们深入我市宜君县、印台区、王益区、耀州区、新区部分社区进行了调研,并对全市城乡社区减灾工作情况进行了调查统计。

一、全市社区减灾工作的现状

铜川全市现有社区73个,全部为城市社区。自2007年民政部部署社区减灾工作以来,我市以贯彻落实国家综合减灾规划为契机,以创建全国综合减灾示范社区为载体,加强组织领导,强化宣传教育,完善基础设施,在探索中推进社区减灾工作,取得了一定成效。

(一)减灾工作机制初步建立。初步建立了市、区、街道、社区四级减灾工作指挥体系,加强了对减灾工作的组织领导。据统计,全市有20个社区建立了综合减灾机构,占全市社区总数的27 %,王益区桃园街道建立了街道、社区、门栋三级防灾减灾工作组织指挥体制,明确了各级防灾减灾工作职责任务;光明社区建立了以社区党委书记为组长,居委会主任、委员为成员组成的综合防灾减灾工作领导小组,构筑了比较完善的社区减灾工作管理体系。

(二)宣传教育活动初显成效。各区县在社区减灾工作中,注重宣传形式的多样性、宣传内容的针对性和宣传对象的广泛性,通过悬挂横幅、贴标语、宣传栏、发放减灾知识宣传资料、举办专题讲座、开展灾害应急演练活动,使社区居民掌握必要的防灾减灾及避险自救基本知识和技能。据统计,全市有16个社区设立了防灾减灾宣传橱窗,占21.6%,有15个社区开展了防灾减灾知识讲座,有12个社区印发了防灾减灾宣传资料和宣传手册,占16.2%。我市共16个社区通过制作宣传栏、悬挂警示牌和避灾疏散示意图,定期举办专题讲座,为每户居民配发《应急救助手册》,对孤寡老人、独居老人和残疾人予以重点关心,及时发现和消除隐患,有效地增强了社区居民的防灾减灾意识和技能,截止2016年18个社区被民政部授予“全国综合减灾示范社区”。

(三)减灾基础设施逐步加强。我市在开展社区减灾活动中,加强社区防灾减灾基础设施建设,配备消防器械,在人员密集区悬挂紧急避险示意图、逃生引导标志,配备简易挖掘工具、急救器材、照明器材和呼救装置;将社区中心休闲广场、绿地、学校操场和其他空地等划定为社区应急避难场所,确保灾害发生后社区居民能安全有序地疏散、撤离。一般将紧邻社区的中小学操场划定为应急避难场所,与学校签订协议,设置“防灾减灾避难场地”标识和居民逃生线路,遇有重大灾害或险情,学校迅速打开校门,供社区居民紧急避险。

(四)应急救助预案逐步建立。按照国家民政部及省民政厅的统一部署,在社区减灾工作中,比较注重社区灾害应急救助预案制定和演练。据统计,全市有22个社区制定了社区灾害应急救助预案,占29.8%。印台区三里洞街道新建社区针对工矿社区实际,制定了消防安全工作方案、灾害救助应急预案、应急抢险抢修工作方案,并定期进行了演练。王益区七一街道云梦堤社区针对辖区内排查的几处灾害隐患点,在预案中按照灾害类别明确了灾害预警方式、人员转移路线和救助措施等,增强了预案的针对性和可操作性。耀州区永安路街道崇德社区定期组织不同类别的防灾减灾应急演练,社区100多名居民踊跃参与,增强了社区居民的防灾减灾意识和安全感。

(五)减灾志愿活动开始起步。社区志愿者作为社区防灾减灾救灾的重要力量,平时协助社区开展防灾减灾宣传工作,遇有灾害时协助做好灾害应急准备、紧急救援、转移安置受灾群众,在社区减灾工作中发挥着积极作用。据统计,全市74个社区都建立有社区志愿者队伍,占100%,社区志愿者队伍总人数达 3.7万人。

二、存在的问题及原因

从实地调研的情况来看,通过开展社区减灾工作,在一定程度上增强了社区居民的防灾减灾意识和避险自救技能,促进了社区的安全与和谐,但是全市社区减灾工作的整体水平还不高,主要存在以下问题:

(一)工作发展不平衡。主要体现在城乡和地区之间发展不平衡。从全市范围看,城市社区减灾工作比农村开展的好。我市中心城区由于工作主动、抓得早,减灾工作已纳入当地党委、政府重要议事日程,防灾减灾宣传活动广泛深入,因地制宜划定减灾应急避难场所,定期组织应急预案演练,减灾工作整体水平较高,其他地区相对滞后,调研组发现,有的社区条件很好,但认识不够,工作力度不够;有的条件相对较差,存在畏难情绪,工作积极性不高。

(二)灾害应急预案体系不完善。一是基层预案制定存在空白点,全市相当部分社区没有研究制定切合实际的自然灾害救助应急预案。二是所制定的预案内容不科学,缺乏可操作性,有的预案比较陈旧,没有根据实际情况的变化进行修订;有的预案照抄照搬,套用固定模式,针对性不强,有的预案内容简单,应急措施不具体,可行性不强。三是预案演练不够。全市只有少部分社区对灾害应急预案进行演练,预案的实际作用缺乏实践经验。

(三)减灾基础设施建设滞后。一是社区应急避难场所建设滞后,多数社区没有明确设立应急避难场所,已明确设立的避难场所标识有待进一步完善,功能区分有待进一步加强。二是社区应急物资储备缺乏。绝大多数社区没有建立专用的应急物资仓储设施,救灾应急存储物资缺乏。三是农村社区缺乏必备的防灾减灾设施。农村居民住房抗灾标准普遍较低,灾害应急避难场地和应急逃生标志普遍严重缺失。

(四)防灾减灾意识比较淡薄。一是多数基层政府和组织对开展防灾减灾工作重要性认识不足,认为防灾减灾是务虚的工作,没有抓经济、抓发展实在,不愿意把人力、物力和财力投入到防灾减灾工作中来。二是大多数社区居民亲身经历的灾害性机会较少,难以形成对灾害的感性认识,有的认为灾害离自己比较远,存在麻痹思想和侥幸心理,有的缺乏基本的防灾避灾知识。如在发生雷电和爆发山洪时,有些人强行外出,被雷电击中或被洪水冲走,造成不必要的伤亡。三是大多数社区居民认为防灾减灾工作需要付出一定的成本,而预见的结果在未来不一定存在,付出往往得不到回报,使得社区居民在生活中不重视防灾减灾。一般的居民家庭都没有配备安全绳、急救包、灭火器等自救设备。

存在上述问题有多方面的原因,综合起来看,主要体现在以下三个方面:

(一)指导思想存在误区。一是在相当长的时期内,地方各级党委、政府和民政等部门存在重抗灾救灾,轻防灾减灾的指导思想,对灾害发生后的应急救援、现场处置、善后处理等方面给予了高度的关注,投入了大量的人力、物力和财力,而对防灾减灾工作重视不够。灾害发生后,英勇救灾的人可能成为英雄而受到特别关注,而平时默默从事防灾减灾工作的人却往往被忽视。二是认为现阶段的中心工作是抓经济建设,只要把经济建设搞上去,防灾减灾的问题就自然会得到解决。三是认为没有把社区减灾工作列入政绩考核和目标管理范畴,干与不干一个样。四是基层民政部门认为工作多任务重,社区减灾工作一没项目二无资金,多一事不如少一事,没有把社区减灾工作摆到应有的位置。

(二)财政投入严重不足。投入不足,是社区减灾工作发展较慢的一个重要原因。近年,随着以人为本执政理念的逐步深入和国家综合财力的提升,党和政府对救灾工作越来越重视,救灾资金投入逐步增加,但对防灾减灾工作投入却很少。多年来,我市在社区减灾工作上的投入资金不到5万元。

(三)宣传教育力度不够。一是中小学校的宣传教育力度不够。我市广大中小学校没有专门的防灾减灾教材,也没有安排专门的课程开展宣传教育,仅有的应急演练使得防灾减灾知识得不到有效普及。三是农村社区的宣传教育力度不够。相对于城市社区来说,农村社区由于抵御灾害能力低下,灾害对其造成的破坏性更大,但由于农村社区地处偏远,防灾减灾宣传教育活动往往被忽视。三是宣传教育的经常性不够。防灾减灾要深入人心,就要使宣传教育活动经常化,但现实往往是“活动来了一阵风,活动完了无影踪”。四是宣传教育的针对性不强。社区减灾宣传教育往往是为了完成任务,与社区居民日常生活结合的不够紧,针对性不强,不注重用大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件中的典型事例进行宣传教育,使得社区居民参与防灾减灾的热情不是很高。

三、对策与建议

国家明确提出要推进基层减灾工作,开展综合减灾示范社区创建活动。加强社区减灾工作,提高城乡社区居民避灾自救能力和基层灾害应急管理水平,最大程度减轻灾害损失,保障人民群众的生命安全,是贯彻落实科学发展观的重要体现,是构建和谐社会的重要内容。

我市自然灾害较为严重,灾害种类多,分布地域广,灾发季节强、造成损失重。近年来,在全球气候变化和经济社会快速发展的背景下,我市自然灾害损失不断增加,面临的形式严峻复杂,灾害风险进一步加剧。加强防灾减灾工作,把救灾工作的中心转向救灾减灾并重上来,是国家自然灾害管理的重大转型,是传统救灾工作的重大变革。2008年南方雨雪冰冻灾害和汶川地震灾害的惨痛教训警示我们,加强基层减灾工作,全面提高城乡社区综合防御灾害的能力和灾害应急管理水平,最大程度减轻灾害损失,保障人民群众的生命财产安全,已经刻不容缓。

(一)加强组织领导。一是要转变观念。各级党委、政府要适应党中央、国务院坚持以人为本,从保障民生出发,切实转变重救灾轻减灾的观念,牢固树立防灾减灾与抗灾救灾同等重要的思想,努力推进救灾减灾协调并重和可持续发展。要将社区减灾工作纳入党委、政府的重要议事日程,成立综合减灾协调机构,加强对社区减灾工作的组织领导。二是要加强协调。各级民政部门要认真贯彻“以防为主,防、抗、救相结合”的方针,积极承担综合协调职能,积极政府党委、政府对社区减灾工作的重视;加强与相关部门协调,整合资源,形成指导和支持社区减灾工作的合力。要通过编制实施“社区应急避难场所”等项目,把社区减灾工作变成实实在在的项目,政府领导的更多重视和财政的更大投入,引导社会力量参与社区减灾工作。三是要加强基层。乡镇街道和社区要成立组织,建立健全社区减灾网络,建立社区减灾工作责任制,把社区减灾工作纳入目标考核内容;要坚持贴近社区、贴近生活、贴近实际,深入开展综合减灾示范社区创建活动,不断提高社区居民的防灾减灾意识和避灾自救能力。

(二)强化宣传教育。一是突出宣传教育内容的针对性。农村社区要重点开展雷电、大风、冰雹、山洪、滑坡、泥石流等灾害防范及逃生技能宣传教育;城市社区要重点开展火灾、地震等灾害,生物化学物品和有毒气体泄漏、爆炸,传染病等公共卫生事件的防范及技能宣传教育。教育部门应把防灾减灾知识教育纳入教学大纲,明确规定社区中小学校有必要安排课程开展减灾教育,让中小学生掌握最基本的避险逃生技能。二是注重宣传教育方式的多样性。要充分利用社区宣传栏、张贴减灾宣传挂图、资料,建立宣传阵地;组织社区居民将减灾知识编成小品等,通过社区文艺活动进行表演,寓教于乐;把防灾减灾工作纳入社区志愿者活动的重要内容,组织志愿者开展经常性的防灾减灾知识宣传教育活动;以重大自然灾害和事故灾难中的典型事件为例,进行案例教育,引导社区居民增强忧患意识和避险自救技能,自觉配备家庭灭火器、安全绳、应急灯、急救包等必要的防灾减灾设备。三是开展好主题宣传活动。要抓住开展5.12国家“防灾减灾日”活动契机,按照宣传主题,细化活动内容,精心组织实施,把防灾减灾宣传教育活动推向深入。

(三)完善应急预案。一是要组织社区开展全面细致的灾害隐患排查,准确掌握社区的灾害隐患及灾害发生规律,为制定和完善社区应急救助预案提供依据。二是要结合社区环境、居民特点和现有救灾减灾能力等现状制定预案,明确指挥机构、应急程序、协调联动机制和应急反应、群众转移安置、基本生活保障等职责,把预案制定成社区及居民应对突发灾害时间的行动指南,把预案所规定的工作职责明确到具体单位和个人。三是要针对灾害隐患,积极支持、配合社区,定期组织开展预案演练活动,通过演练查找预案存在的不足,及时对预案进行修改完善。

(四)推进避难场所建设。一是要确定应急避难场所。要充分利用现有公园、绿地、广场、体育场、停车场等空地和学校、医院、福利院等公共服务设施以及整修加固的堤防,采取确认、修缮等方式,建立城乡社区应急避难场所。二是要逐步完善应急避难场所设施及功能。要设置显著标识和指示牌,划定紧急疏散通道;要合理储备必要的应急物资,有必要的床铺、被褥、急救药物等应急物资,对不宜长期保存的物资与商家签有应急购销协议;要对避难场所进行合理的功能分区,保证避难人员的正常生活。

(五)加大资金投入。社区减灾工作面临的最大困难是资金投入不足。宣传教育、完善设施、更换物资、开展演练等等都需要资金投入,因此,必须建立政府、社区、辖区单位相结合的多元投入机制。一是省、市应把城乡社区应急避难场所建设纳入省级基建规划,采取逐年安排、分步实施的方式,每年安排一定的基建资金用于基层避难场所建设。二是从省、市财政每年应安排一定的减灾经费预算,对减灾工作力度大、效果好的社区予以补助,提高基层开展社区减灾工作的积极性。三是基层应建立完善减灾基础设施,保障社区减灾工作的顺利开展。四是要引导民间组织、社会团体,将慈善等民间资金投向社区减灾项目,推动社区减灾工作的发展。五是社区应积极向内挖潜,争取辖区单位对社区减灾工作的支持。



  责任编辑:王莹